1. 질의요지

시장·군수·구청장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 제7항에 따라 생활폐기물의 수집·운반과 종량제 봉투등의 제작·유통·판매를 각각 대행하게 하는 경우에, 시장· 군수·구청장이 종량제 봉투등의 판매 수입 중 일부만 해당 지방자치단체의 세입으로 처리하고, 나머지 판매수입은 세입으로 처리하지 않고 생활폐기물 수집·운반 대행자에게 생활폐기물 수집·운반 비용으로 사용하도록 하는 것이 「지방재정법」 제15조(수입의 직접 사용 금지) 및 제34조(예산총계주의의 원칙)에 위반되는지? 

2. 회답

시장·군수·구청장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 제7항에 따라 생활폐기물의 수집·운반과 종량제 봉투등의 제작·유통·판매를 각각 대행하게 하는 경우에, 시장·군수 구청장이 종량제 봉투등의 판매 수입 중 일부만 해당 지방자치단체의 세입으로 처리 하고, 나머지 판매수입은 세입으로 처리하지 않고 생활폐기물 수집·운반 대행자에게 생활폐기물 수집·운반 비용으로 사용하도록 하는 것은 「지방재정법」 제15조(수입의 직접 사용 금지) 및 제34조(예산총계주의의 원칙)에 위반된다고 할 것입니다. 

3. 이유

「폐기물관리법」 제14조제1항 본문에서 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장 (자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하 여야 하고, 같은 조 제2항에서 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령 으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있으며, 여기서 “대통령령으로 정하는 자”에 대해 같은 법 시행령 제8조에서는 같은 법 제25조제3항에 따른 폐기물 처리업의 허가를 받은 자(제1호) 등을 규정하고 있습니다. 

또한, 「폐기물관리법」 제14조제5항에서 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 생활폐기물을 처리할 때에는 배출되는 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있고, 이 경우 수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제(從量制) 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등(이하 “종량제 봉투등”이라 함)을 판매하는 방법 으로 징수하되, 음식물류 폐기물의 경우에는 배출량에 따라 산출한 금액을 부과하는 방법 으로 징수할 수 있으며, 같은 조 제7항에서 시장·군수·구청장은 조례로 정하는 바에 따라 종량제 봉투등의 제작·유통·판매를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

한편, 「지방재정법」 제15조에서 지방자치단체의 장, 그 보조기관 및 소속 행정기관은 그 관할 지방자치단체의 모든 수입을 지정된 수납기관에 내야 하며, 이 법 또는 다른 법률 에서 달리 정하고 있는 경우를 제외하고는 직접 사용하여서는 아니 되고, 같은 법 제34조 제1항에서 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고 모든 지출을 세출로 하며, 같은 조 제2항에서 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 시장·군수·구청장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 제7항에 따라 생활 폐기물의 수집·운반과 종량제 봉투등의 제작·유통·판매를 각각 대행하게 하는 경우에, 시장·군수·구청장이 종량제 봉투등의 판매 수입 중 일부만 해당 지방자치단체의 세입으로 처리하고, 나머지 판매수입은 세입으로 처리하지 않고 생활폐기물 수집·운반 대행자에게 생활폐기물 수집·운반 비용으로 사용하도록 하는 것이 「지방재정법」 제15조 및 제34조에 위반되는지 여부가 문제될 수 있습니다. 

살피건대, 「폐기물관리법」 제14조제1항 및 제5항에 따르면, 생활폐기물을 처리하여야 하는 주체는 시장·군수·구청장이고, 처리할 때에는 수수료를 징수할 수 있되 그 수수료는 종량제 봉투등을 판매하는 방법으로 징수하도록 하고 있어서, 종량제 봉투등의 판매 수입 은 원칙적으로 시장·군수·구청장이 징수하는 수입이라 할 것인데, 같은 조 제7항에 따라 시장·군수·구청장이 종량제 봉투등의 판매를 판매대행자를 통하여 수행한다 하더라도 이는 행정기관의 법령상 업무를 대행자가 대신 수행하되, 이를 피대행기관인 행정기관이 수행한 것으로 보는 행정법상 “대행”에 해당하는 것으로서 그 판매수입이 시장·군수· 구 청장이 징수하는 폐기물 처리 수수료에 해당하는 것임에는 변함이 없다고 할 것인바,
종량제 봉투등의 판매수입은 해당 지방자치단체의 수입으로서 모든 수입은 세입으로 하고 세입은 예산에 편입해야 한다는 「지방재정법」 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 세입예산으로 처리해야 할 것이므로, 그 판매수입의 일부를 세입으로 처리하지 않는다면 「지방재정법」 제34조의 예산총계주의의 원칙에 위반된다고 할 것입니다.

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그리고, 시장·군수·구청장이 「폐기물관리법」 제14조제2항에 따라 생활폐기물의 수집·운반 을 대행하게 하는 경우 그 대행비용을 지급하게 되는데, 생활폐기물 수집·운반 대행자 에게 지급하는 대행비용은 해당 지방자치단체의 지출에 해당하는 것으로서, 모든 지출을 세출로 하고 세출은 모두 예산에 편입해야 한다는 「지방재정법」 제34조에 따라야 하고, 모든 수입을 지정된 수납기관에 내야 하며, 법률에서 달리 정하고 있는 경우를 제외하고 는 직접 사용을 금지하고 있는 「지방재정법」 제15조의 적용도 받는다고 할 것인바, 「폐기물관리법」 및 「지방재정법」에 특별한 규정이 없음에도 불구하고 시장·군수·구청장이 종량제 봉투등의 판매수입의 일부를 지정된 수납기관에 내지 않고, 생활폐기물 수집·운반 대행자의 생활폐기물 수집·운반 비용에 해당하는 대행비용으로 사용하는 것은 지방재정법 제34조의 예산총계주의의 원칙뿐만 아니라, 같은 법 제15조의 수입의 직접 사용 금지 원칙에도 위반된다고 할 것입니다.

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따라서, 시장·군수·구청장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 제7항에 따라 생활폐기물의 수집·운반과 종량제 봉투등의 제작ㆍ유통ㆍ판매를 각각 대행하게 하는 경우에, 시장· 군수·구청장이 종량제 봉투등의 판매 수입 중 일부만 해당 지방자치단체의 세입으로 처리하고, 나머지 판매 수입은 세입으로 처리하지 않고 생활폐기물 수집·운반 대행자에게 생활폐기물 수집·운반 비용으로 사용하도록 하는 것은 「지방재정법」 제15조 및 제34조에 위반된다고 할 것입니다. 

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※ 관계법령
   - 지방재정법 제15조
   - 지방재정법 제34조
   - 폐기물관리법 제14조

※ 자료제공

    협회 정책위원장 김제명 (덕성상사 대표)

※ 관련자료

    법제처 14-0031(2014. 4. 2)

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